L’inertie du Congrès, et les limites d’un président populaire

Le Sénat a adopté un projet de loi de dépense transitoire qui permet au gouvernement de continuer à fonctionner pendant trois mois supplémentaires – et qui prive le président Trump de plusieurs des ses ambitions politiques. Le 8 août, après avoir approuvé ce projet de loi…89-4 voixPlus tôt dans la semaine, la chambre a approuvé une résolution de continuité qui finance les agences fédérales.11 décembreAux niveaux actuels. Le projet de loi ne inclut pas la loi SAVE America, que M. Trump souhaitait voir ajoutée. Il nie aux autorités de l’administration le droit de rediriger les fonds vers la Border Patrol. Il bloque également une réglementation proposée qui aurait exigé que des fonctionnaires politiques de haut niveau examinent les subventions fédérales afin qu’elles soient en accord avec les priorités présidentielles. De plus, il ne prévoit pas de financement de 1 milliard de dollars pour la construction de nouveaux navires de guerre de type “Trump”.

L’arithmétique ne concerne pas tant l’idéologie que les calendriers. Le projet de loi évite une suspension des services qui, autrement, aurait lieu à partir de…1er octobreDeux mois avant les élections de mi-trimestre du 3 novembre. Ce calendrier rend l’accord désirable pour toutes les parties politiques. Les parlementaires ont enduré deux périodes de suspension des travaux au cours des dix derniers mois, y compris une suspension de 43 jours et une période de suspension de 76 jours pour le Département de la Sécurité intérieure. Personne ne veut une troisième période de suspension. Le leader du parti républicain au Sénat, John Thune, a indiqué que son adoption était une priorité, afin que les parlementaires puissent se consacrer aux campagnes électorales sans être distraits par les suspensions de travail et les fermetures des parcs nationaux. Les démocrates étaient également très pressés d’empêcher M. Trump de prétendre que l’opposition retient le gouvernement en otage.

La véritable question que ce projet de loi révèle n’est pas de savoir si M. Trump peut obtenir ce qu’il veut – il ne le peut clairement pas – mais plutôt quelle autorité un président peut exercer lorsque sa propre majorité au Sénat refuse de lui donner cette autorité. Le point le plus intéressant est la règle concernant les subventions. L’administration de M. Trump a proposé une politique selon laquelle des fonctionnaires politiques de haut niveau examineraient les propositions de subventions afin de déterminer si elles contribuent aux objectifs du président. Cela aurait transformé les subventions fédérales en un outil permettant de favoriser les partis politiques préférés par le président, en récompensant les États et les universités qui se rangent du côté du Bureau ovale, et en punissant ceux qui ne le font pas. Les sénateurs Susan Collins, républicaine du Maine, et Patty Murray, démocrate de l’État de Washington, ont empêché cette règle d’être appliquée pendant la période transitoire, en soulignant des inquiétudes quant à la politisation des subventions et aux dommages causés aux recherches biomédicales et aux communautés rurales. Leur capacité à faire cela – et le fait qu’aucune pression exécutive ne peut les vaincre – rappelle que les crédits budgétaires sont là où l’ambition présidentielle rencontre des obstacles institutionnels.

M. Trump et M. Thune ont trouvé un endroit séparé pour séjourner le même jour. La résolution budgétaire et une partie de la loi SAVE America sont mises en attente jusqu’après les vacances d’août. Cet arrangement est une manœuvre politique classique : éviter une confrontation publique avant les élections de mi-année, et attendre décembre, lorsque les résultats électoraux auront changé la situation politique. Il sera donc déterminant que le Sénat soit revenu avec une majorité républicaine plus forte ou moins forte, ce qui décidera si le président obtient ses transferts frontaliers et ses réformes, ou simplement une nouvelle prolongation du statu quo.

Certes, les résolutions de continuité ne sont pas intrinsèquement antidémocratiques. Ce sont un moyen de éviter le chaos lorsque aucun consensus n’existe. Une résolution de courte durée, qui permet de maintenir les niveaux actuels des dépenses, est moins nuisible qu’une suspension des activités gouvernementales, qui entraînerait la cessation des paiements et l’arrêt des travaux contractuels, ainsi que la disruption des programmes alimentaires. La version proposée par le Sénat est plus claire que celle proposée par la Chambre des représentants, qui avait permis au gouvernement d’utiliser librement les fonds pour financer les activités liées à la patrouille frontalière. Le fait que le Sénat ait choisi d’imposer des restrictions plutôt que de simplement accepter les décisions du gouvernement montre, en soi, une sérieuse intentionnalité législative.

Mais le problème plus profond n’est pas le projet de loi d’ cette semaine. C’est le fait que le Congrès a maintenant normalisé la résolution temporaire en tant que mode de gouvernance par défaut. Lorsque les crédits sont réduits à une série de prolongations à court terme, les dépenses deviennent inactives par définition. Les agences ne reçoivent pas la clarté nécessaire pour planifier des programmes à long terme. Les entrepreneurs hésitent à embaucher. Les chercheurs retardent leurs dépôts de documents. Le gouvernement fonctionne en mode automatique, tandis que le législatif reporte toutes les décisions importantes à une date ultérieure, qui est toujours reportée. Le résultat n’est pas accidentel ; il fait partie du système dans lequel aucune partie ne peut menacer l’autre avec une fermeture du gouvernement, car toutes deux craignent les conséquences électorales.

Les coûts ne diminueront pas de manière uniforme. Les bureaucraties s’adaptent à l’incertitude en faisant moins d’efforts. Les programmes discrétionnaires qui n’ont pas une nature urgente sont les premiers à être affectés par ces difficultés. Les petites subventions aux universités publiques, aux collèges communautaires et aux hôpitaux ruraux sont les premières à être bloquées, car les personnes nommées par les politiciens ne peuvent pas donner leur accord, et le personnel des agences travaille sous des prolongations permanentes. C’est pourquoi Mme Collins et Mme Murray ont fixé des limites concernant les subventions : elles savent que transformer les subventions discrétionnaires en objet politique ne fera qu’aggraver les problèmes déjà existants.

Une approche plus sage serait de passer les crédits annuels qui sont en retard, et de négocier séparément les préférences politiques du président. Si M. Trump souhaite des navires de guerre neufs, on peut argumenter en faveur de cela au nom de la sécurité nationale, plutôt que de les intégrer dans un projet de budget et de mettre les agences en otage. Si l’administration veut réformer la manière dont les subventions sont allouées, elle devrait le faire par le biais de lois sujettes à débat et à modification, et non par des règles inscrites dans un plan temporaire que les responsables budgétaires pourront supprimer dès qu’ils le jugeront nécessaire. La date limite du 11 décembre sera une nouvelle épreuve. La meilleure solution est de considérer cette date comme la fin de cette habitude de report, et non comme le début d’une nouvelle série de reports.

Les présidents qui ne parviennent pas à obtenir une majorité pour approuver le budget n’ont pas de pouvoir réel. Ils ne sont que des personnes qui parlent fort. Les consommateurs paient en premier – mais cette fois, le premier coût est la qualité du gouvernement lui-même.